Alþjóðaráð Rauða krossins og störf þess í þágu flóttamanna

8. ágú. 2007

Inngangur
Alþjóðahreyfing Rauða krossins og Rauða hálfmánans hefur aðstoðað flóttamenn og aðra sem neyðast til að yfirgefa heimili sín síðan á ofanverði 19. öld. Öll landsfélög hreyfingarinnar aðstoða flóttafólk með einhverjum hætti, t.d. með því að veita vernd, setja upp móttökustöðvar, útvega mat og læknisaðstoð og aðra nauðsynlega þjónustu. Hreyfingin leitast einnig við að aðstoða flóttamenn og aðra við að sameinast fjölskyldum sínum og/eða fá fregnir af þeim og öðrum ástvinum í gegnum Alþjóðlega leitarþjónustu Rauða kross hreyfingarinnar. Einnig er aðstoð veitt þeim flóttamönnum sem sækja um hæli í öðrum löndum og veita stuðning í þeirri meðferð sem getur reynst mörgum erfið og niðurlægjandi.

Aðstoð Alþjóðaráðs Rauða krossins (e. International Committee of the Red Cross) miðast að mestu við svæði þar sem átök geysa, á hernumdum svæðum eða á svæðum þar sem mikill pólitískur og efnahagslegur óstöðugleiki ríkir sem verður þess valdandi að fólk neyðist til að flýja heimili sín og/eða heimaland. Aðstoð Alþjóðaráðsins nær einnig til landamæra nálægra ríkja þar sem flóttamannabúðir eru settar upp og læknisaðstoð er veitt. Landsfélög Rauða krossins og Rauða hálfmánans veita svo hvert fyrir sig aðstoð við flóttamenn og hælisleitendur, hvert í sínu landi.

Vernd flóttamanna samkvæmt aðþjóðlegum mannúðarlögum
Ólíkt flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna frá 1951 og viðbótarbókun við samninginn frá 1967 þá gera alþjóðleg mannúðarlög ekki þá forkröfu að flóttamaður hafi verið skilgreindur sem slíkur að uppfylltum tilteknum skilyrðum til þess að honum sé veitt vernd. Hvort sem einstaklingur hafi neyðst til að flýja vegna ofsókna eða hafi yfirgefið heimili sitt vegna stríðsátaka eða óstöðuleika þá nýtur hann verndar sem almennur borgari (e. civilian) sem af völdum ófriðar hefur orðið að flýja heimili sitt. En hann þarf ekki að tilgreina ástæður sínar í sama skilningi og flóttamannasamningurinn gerir kröfur um. Engu máli skiptir hvort ófriðurinn teljist vera innanlandsófriður eða um sé að ræða stríðsátök milli tveggja eða fleiri ríkja.

Ekki skiptir heldur grundvallarmáli hvort almennur borgari hafi flúið yfir í annað ríki eða sé flóttamaður innan eigin landamæra. Fjórði Genfarsamningurinn um vernd almennra borgara á stríðstímum frá 12. ágúst 1949 og tiltekin ákvæði tveggja viðbótarbókana frá 8. júní 1977 við Genfarsamningana frá 1949 hafa það markmið að koma í veg fyrir, eða að minnsta kosti að lágmarka, áhrif stríðsátaka á almenna borgara.

Það eru mörg lagaákvæði sem mæla fyrir um beina eða óbeina vernd almennra borgara í alþjóðlegum mannúðarlögum. Þau gera til dæmis grundvallar greinarmun á bardagamanni og almennum borgurum. Þessi ákvæði eru mörg en í raun má draga fram fjórar grundvallarreglur sem verður nú gerð grein fyrir.

Reglur um framkvæmd hernaðaraðgerða samkvæmt viðbótarbókun I
Viðbótarbókun I bannar hernaðaraðgerðir sem valda ónauðsynlegum þjáningum fyrir almenna borgara og mæla fyrir um að greinarmunur sé ávallt gerður á almennum borgurum og bardagamönnum og skotmörkum sem eru borgaralegs eðlis og hernaðarlegs eðlis. Þannig er almennum borgurum og borgaralegum eigum og byggingum veitt vernd gagnvart áhrifum ófriðar.

Það eru einnig reglur sem banna hernaðaraðgerðir sem eru til þess fallnar að valda langvarandi og víðtækum spjöllum á náttúrunni.

Þessar almennu reglur mynda heildstæðan ramma ákvæða sem miða ekki aðeins að því að koma í veg fyrir þjáningar og meiðsl almennra borgara sé þessum reglum fylgt heldur miða þær einnig að því að koma í veg fyrir mikinn fjöldaflótta almennra borgara sem oft fylgir stríðsátökum. Eftirtalin ákvæði eru einkum og sér mikilvæg í þessu samhengi:

- Í 51. gr. Viðbótarbókunar I um vernd almennings er ekki aðeins lagt bann við árásum gagnvart almenningi eða almennum borgurum heldur einnig er lagt blátt bann við að vinna ofbeldisverk eða beita hótunum um ofbeldi í því skyni fyrst og fremst að breiða út ótta meðal almennings. Einnig er lagt bann við handahófskenndum árásum og að nota almenna borgara sem skjól til að koma í veg fyrir að ráðist sé á hernaðarleg skotmörk.

- Í III. hluta fjórða Genfarsamningsins er fjallað um stöðu og meðferð þeirra sem njóta verndar og þar á meðal útlendinga á landsvæði þeirra sem eiga aðild að átökum. Þau ákvæði sem um ræðir fjalla meðal annars um framkvæmd heimsendingar og rétt til að yfirgefa landsvæðið en einnig um flóttamenn sem eru ríkisborgarar óvinaríkis. Í 44. gr. er kveðið á um að ekki skuli meðhöndla „flóttamenn sem í raun ekki njóta verndar neins stjórnvalds sem útlendinga af þjóðerni óvinaríkis sökum þess eins að þeir eru að lögum þegnar óvinaríkis.“ Í 45. gr. er skýrt tekið fram að undir engum kringumstæðum megi „flytja verndaðan mann til lands þar sem hann telur ástæðu til að óttast ofsóknir vegna stjórnmála- eða trúarskoðana sinna.“ Bæði ákvæðin staðfesta og renna enn styrkari stoðum undir þá grundvallarreglu að einstaklingar eigi rétt á hæli á tímum stríðsátaka.

- Í fjórða Genfarsamningnum er einnig mælt fyrir um á nokkuð nákvæman hátt hvaða réttindi og skyldur ríki hafa gagnvart almennum borgurum í óvinahöndum vegna hernáms. Tvö ákvæði skipta sérstaklega máli í þessu samhengi. Annars vegar bannið við nauðungarflutningum einstaklinga eða hópa fólks sem njóta verndar samkvæmt 49. gr. „svo og færsla þess frá hernumdu svæði til landsvæðis hernámsríkis eða annars lands ... hver svo sem ástæðan kann að vera.“ Í 70. gr. er kveðið á um að óheimilt „er að handtaka, lögsækja, dæma eða færa af hernámssvæðinu þegn hernámsríkis sem hefur leitað hælis á landsvæði hins hernumda ríkis áður en hernaðaraðgerðir hefjast... “. Þetta ákvæði staðfestir þannig áframhaldandi vernd flóttamanna sem hefur verið veitt hæli af ríki á landsvæði sem síðar kann að verða hernumið að hluta eða fullu.

Önnur ákvæði Genfarsamninga mæla fyrir um vernd þeirra sem eru flóttamenn í eigin ríki af völdum innanlandsátaka. Slíkir flóttamenn njóta lágmarksverndar þeirra sem enga aðild eiga að átökum og mælt er fyrir um í sameiginlegri 3. gr. í Genfarsamningunum fjórum frá 1949 og ákvæðum viðbótarbókunar II um vernd fórnarlamba vopnaðra innanríkisátaka.

Aðgerðir Alþjóðaráðs Rauða krossins á vettvangi
Alþjóðaráð Rauða krossins starfar í fjölmörgum löndum víða um heim. Starfsemi Alþjóðaráðsins er að mestu fólgin í starfi í þágu stríðsfanga, fórnarlömbum stríðsátaka, sameiningu fjölskyldna  og í að aðstoða almenning og einstaklinga sem þjást af völdum stríðsátaka, hungursneyðar og hvers kyns þjáninga af völdum vopnaðara átaka. Óþarft er að taka fram að flóttamenn geta tilheyrt öllum ofangreindum hópum svo að þarfir þeirra og málefni eru ávallt á meðal þeirra starfa sem Alþjóðaráðið sinnir.

Meginstarfi Alþjóðaráðs Rauða krossins í þágu flóttamanna má gróflega skipta í fjóra meginhluta:

i. Málsvarahlutverk gagnvart ríkisstjórnum og vopnuðum hreyfingum með það að markmiði að auka þekkingu og skilning á alþjóðlegum mannúðarlögum og öðrum grundvallaratriðum sem tryggja þarf að séu virtar.

ii. Virk vernd sem sendifulltrúar Alþjóðaráðsins veita á átakasvæðum, til dæmis með eftirliti og heimsóknum í flóttamannabúðir og með því að heimsækja fangabúðir. Með þessum hætti gegnir Alþjóðaráðið mikilvægu eftirlitshlutverki sem tryggt er í Genfarsamningunum og að bregðast við brotum á alþjóðlegum mannúðarlögum með viðeigandi aðgerðum sem aðallega er beint að ríkisstjórnum, herjum og uppreisnarmönnum.

iii. Aðstoð í formi matar og læknisaðstoðar ásamt annarri nauðsynlegri aðstoð. Alþjóðaráð Rauða krossins hefur sett upp spítala á átakasvæðum sem sinnir særðum hermönnum og óbreyttum borgurum, þar með talið flóttamönnum. Sumir þessara spítala eru á svæðum sem uppreisnarmenn hafa haft á valdi sínu og engin önnur hjálparsamtök hafa aðgang að. Alþjóðaráðið dreifir einnig matvælum og veitir aðra nauðsynlega aðstoð í þágu fórnarlamba stríðsátaka og annarra hamfara. Svæði þar sem engin önnur hjálparsamtök hafa aðgengi að eru þau svæði sem Alþjóðaráðið setur í forgang. Aðstoð Alþjóðaráðsins er úthlutað beint til þeirra sem þurfa á aðstoð að halda á vettvangi. Vönduð þarfagreining er unnin á hverju svæði sem aðstoð er síðan grundvölluð á. Alþjóðaráðið lætur ekki aðra aðila sinna dreifingu matvæla eða annarra nauðsynjagagna fyrir sig og kemur þannig í veg fyrir að dreifing hjálpargagna komist í hendur stjórnmálaafla eða vopnaðra sveita. Þessi grundvallarregla um sjálfstæða og óháða dreifingu hjálpargagna tryggir ekki aðeins óhlutdrægni starfsemi Alþjóðaráðsins heldur er einnig mikilvægur þáttur í vernd almennings.

iv. Leitarþjónusta og fjölskyldusameining: Starfsemi Leitarþjónustu Rauða krossins er ávallt mikilvægur hluti af störfum hreyfingarinnar á vettvangi og er sérstaklega mikilvæg fyrir flóttamenn sem hafa orðið viðskila við fjölskyldur sínar og ástvini. Unnið er sérstaklega að því að sameina fjölskyldur.

Samstarf við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna og önnur samtök
Alþjóðaráð Rauða krossins á mikið og gott samstarf við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna (UNHCR) um málefni flóttamanna líkt og mörg landsfélög hreyfingarinnar um allan heim. Á Íslandi er Rauði krossinn til að mynda umboðsaðili Flóttamannastofnunar.

Alþjóðaráð Rauða krossins tekur að sér að aðstoða og vernda þá flóttamenn sem eru innan eigin landamæra vegna afleiðinga átaka á meðan að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur þá meginábyrgð að aðstoða og vernda flóttamenn sem hafa flúið heimaland sitt yfir til annarra ríkja. Alþjóðaráðið aðstoðar einnig þá sem ekki teljast flóttamenn samkvæmt flóttamannasamningnum. Vegna stöðu Alþjóðaráðs Rauða krossins sem óhlutdræg og sjálfstæð stofnun er það oft eini aðilinn sem getur starfað á svæðum þar sem pólitískur óstöðuleiki og ástand er með þeim hætti að engin önnur samtök geta starfað þar. Í því samhengi má til dæmis nefna ástandið í norðvestur Sómalíu í upphafi tíunda áratugs 20. aldar þegar að starfsemi Flóttamannastofnunar og Matvælastofnunar Sameinuðu þjóðanna var hætt vegna ótryggs ástands en þá tók Alþjóðaráðið á sig þá ábyrgð að aðstoða flóttamenn frá Eþíópíu sem þar voru.

Lok átaka og heimferðir flóttamanna
Þegar átökum líkur vilja flóttamenn jafnan snúa til síns heima. Í slíkum tilfellum metur Alþjóðaráð Rauða krossins hvort flóttamönnum sé óhætt að snúa aftur og hvað beri að varast. Telji Alþjóðaráðið of snemmt að flóttamenn snúi til baka, t.d. vegna þess að grunnþjónusta er ekki lengur til staðar í heimalandi, gefur það út viðvörun og upplýsir flóttamenn um stöðu mála. Það sama gildir ef öryggi flóttamanna er ekki tryggt við heimferð og áréttar að undir engum kringumstæðum megi senda flóttamenn til síns heima ef heilsa þeirra og velferð er hætta búinn.  

Byggt á grein Frédéric Maurice og Jean de Courten, „ICRC Activities for Refugees and Displaced Civilians“ í International Review of the Red Cross (janúar-febrúar 1991), nr. 290, bls. 9-21.

Genfarsamningana má nálgast hér í íslenskri þýðingu.

Atli Viðar Thorstensen verkefnisstóri Rauða kross Íslands tók saman.